موضوع مناطق آزاد در کشورها یکی از مسائل چالش‌برانگیزی است که دهه‌ها فضای کارشناسی و سیاستگذاری را به خود مشغول کرده است. مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری در گزارشی با عنوان «معافیت‌های مالیاتی مناطق آزاد ایران» عملکرد مناطق آزاد کشور را بررسی کرده است.

در این گزارش به نقل از مرکز پژوهش‌های مجلس بیان شده که سهم مناطق آزاد کشور طی سال‌های ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۸ از تولید ناخالص داخلی کشور یک‌درصد بوده است. همچنین حدود ۳درصد از تولیدی‌های فعال کشور، ۱۰درصد از جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و ۴درصد از کل اشتغال کشور مربوط به مناطق آزاد بوده است. علاوه بر حجم اندک جذب سرمایه‌گذاری خارجی در مناطق آزاد، سهم پایین این مناطق در تجارت خارجی کشور نیز عدم موفقیت این مناطق را نشان می‌دهد؛ به‌طوری‌که حجم تجارت خارجی مناطق آزاد نسبت به سرزمین اصلی در سال‌های اشاره شده، حدود ۲.۳درصد است که درصد پایینی است. به عقیده کارشناسان، این مرکز با توجه به آمارهای ارائه‌شده، عملکرد مناطق آزاد ایران نسبت به سایر کشورها چندان مطلوب نبوده و نیازمند بازنگری است.

لزوم هدف‌گذاری واقع‌گرایانه درمناطق آزاد
به‌طور کلی مناطق آزاد در جهان به‌عنوان منطقه‌ای در نظر گرفته می‌شود که برخی محدودیت‌ها را که در داخل کشور با آن مواجه هستند، نداشته و محیط بهتری را برای ایجاد روابط بین‌الملل آزاد، توسعه تجارت و توسعه صنعت فراهم می‌کنند. به عبارتی دولت‌ها برای تحقق اهداف ذکرشده به سمت سرمایه‌گذاری و ایجاد ساختارهای مناسب در این مناطق قدم برمی‌دارند. با این حال در ایران بر اساس ماده۱ قانون «چگونگی اداره مناطق آزاد»، در اولویت اول هدف مناطق آزاد را توسعه زیرساخت‌ها، امور زیربنایی و عمران و آبادانی اعلام کرده و در مرحله بعد به اهدافی مانند صادرات، اشتغال و جذب سرمایه‌گذاری پرداخته است. بر همین اساس مناطق آزاد ایران در نواحی مرزی و محروم واقع شده‌اند. این مناطق تا قبل از منطقه آزاد شدن از حداقل سهمی در بودجه عمومی دولت برای آبادانی و محرومیت‌زدایی برخوردار بوده‌اند. اما به واسطه منطقه آزاد شدن این بودجه حذف شده است. از طرفی زیرساخت‌ها و الزامات لازم برای چنین مناطقی هم از قبل فراهم نشده است و نمی‌توان انتظار داشت که مناطق آزاد به آبادانی و محرومیت‌زدایی آن جغرافیا کمکی کنند.

بنابراین در گام اول بهتر است در هدف‌گذاری‌های مناطق آزاد رویکرد واقع‌گرایانه‌تری وجود داشته باشد. با توجه به تجربیات کشورهای دیگر می‌توان گفت اهداف کلان مانند محرومیت‌زدایی، عمران و آبادانی اهداف مناسبی نیستند و تولید کالای صادراتی، جذب سرمایه خارجی و ایجاد اشتغال اهداف مناسب‌تری هستند. همچنین، در کنار رونق تجاری این مناطق قطعا آثار سرریزی بر توسعه و عمران نیز اتفاق خواهد افتاد؛ ولی بهتر است محرومیت‌زدایی به‌عنوان هدف اصلی مناطق آزاد تلقی نشود.

معافیت مالیاتی در مناطق آزاد کشور چگونه باید باشد؟

اعمال معافیت‌های مالیاتی یکی از مولفه‌های ثابت اعطای مشوق در مناطق آزاد است و در نظام مالیاتی اکثر کشورهای جهان به‌عنوان یک ابزار کارآمد پذیرفته شده است. هدف از انجام این چنین مشوق‌هایی تسهیل فرآیندهای تولید، صادرات و جذب سرمایه‌ خارجی است. اما دامنه معافیت‌های مالیاتی و نحوه اعمال آن در مناطق آزاد اهمیت دارد و صرف معافیت مالیاتی عام لزوما نمی‌تواند موفق باشد. به‌طور کلی معافیت مالیاتی عام تا زمانی که زیرساخت‌ها و سایر ملزومات نهادی در مناطق آزاد تکمیل‌نشده توجیه‌پذیر است، اما پس از آن باید مطابق با ماموریت‌ها و اهداف ایجاد این مناطق میزان و شیوه معافیت مالیاتی انتخاب شود.

معافیت مالیاتی در مناطق آزاد ایران بر اساس قانون «چگونگی اداره مناطق آزاد کشور» به‌صورت عام تعریف شده است؛ یعنی هر فعالیتی که در مناطق آزاد کشور کسب درآمد و سود کند، معافیت مالیاتی برای آن درنظر گرفته می‌شود. بررسی کشورهای موفق مانند چین و کره‌جنوبی در مدیریت مناطق آزاد حاکی از آن است که معافیت و تخفیف‌های مالیاتی تنها برای واردات موادخام اولیه و تجهیزات و ماشین‌آلاتی که برای تولید به کار می‌روند انجام می‌شود که برای حمایت از تولیدکنندگان داخلی است. این در حالی است که در مناطق آزاد ایران، همه کالاها از پرداخت حقوق ورودی معاف هستند که می‌تواند در مواقعی حتی به ضرر تولیدکنندگان داخلی نیز باشد. از سوی دیگر واردات همه کالاهای تولیدشده از مناطق آزاد کشور به سرزمین اصلی مشمول معافیت مالیاتی است. در مقابل قوانین و سیاست‌های اغلب کشورهای موفق تنها ورود درصد از این کالاها را مشمول معافیت مالیاتی می‌داند.

بررسی آمارها بیان می‌کند با وجود معافیت‌های مالیاتی گسترده‌ای که طی سال‌ها در نظر گرفته شده است، این مناطق نتوانسته‌اند موفق عمل کنند. این مساله نشان می‌دهد سیاست مشوق مالیاتی عام لزوما سیاست موفقی نیست و صرفا می‌تواند برای یک دوره کوتاه‌مدت و به هدف بهبود شرایط ساختاری موثر باشد. در صورت طولانی شدن معافیت‌های مالیاتی به‌صورت عام علاوه بر اینکه موجب تحمیل هزینه‌های زیادی می‌شود، می‌تواند زمینه‌ساز ناکارآمدی در مدیریت مناطق آزاد شود.

به عقیده کارشناسان، زمانی که معافیت مالیاتی عام به‌صورت بی‌قید و شرط و بدون زمان‌بندی مشخص در نظر گرفته شود، می‌تواند انگیزه برای بهبود زیرساخت‌ها را کاهش دهد؛ درحالی‌که هدف اصلی معافیت ‌مالیاتی عام همین بهبود زیرساخت‌ها بوده است. بنابراین پس از تعیین اهداف واقع‌گرایانه در مناطق آزاد کشور، بهتر است معافیت‌های مالیاتی تا قبل از تکمیل زیرساخت‌‌‎ها به‌صورت عام اما حتما با نظارت کافی انجام شود. پس از آن معافیت‌ها و تخفیف‌های مالیاتی باید مطابق با اهداف تعیین‌شده انجام شود. نکته مهم اینجاست که پس از طی شدن دوره ‌حمایتی برای فراهم‌شدن زیرساخت‌ها، دولت بهتر است معافیت‌های هدفمند و جهت‌دار را به‌صورت پله‌پله و نه ناگهانی اعمال کند تا مؤدیان مالیاتی بتوانند با شرایط جدید خودشان را وفق دهند.

دور باطل برای توسعه کمّی مناطق آزاد
به‌رغم بی‌توجهی به چالش‌های موجود در مناطق آزاد همچنان توسعه کمّی این مناطق در دستور کار مجلس و دولت قرار دارد؛ زیرا ایجاد مناطق آزاد اقتصادی به لحاظ سیاسی برای مجلس و دولت بهینه محسوب می‌شود و به عبارتی یک سیاست برد-برد برای نهادهای ذکرشده است؛ درحالی‌که توسعه کمّی مناطق آزاد کشور نمی‌تواند مبنای درستی برای ارزیابی عملکرد دولت‌ها و کسب رای مجلس باشد.

همچنین به عقیده کارشناسان، می‌توان انتظار داشت در صورت عدم اصلاح ساختاری مناطق آزاد فعلی، ایجاد مناطق آزاد جدید منجر به تشدید مشکلات نهادی در این مناطق خواهد شد. این مناطق با توجه به اینکه زیرساخت‌های لازم برای تقویت تولید صادرات‌گرا و جذب سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی را ندارند ناچار به کسب درآمد از فروش زمین، اخذ عوارض واردات کالاهای مصرفی و پلاک‌گذاری خودروهای لوکس می‌شوند که کمکی به تحقق اهداف اصلی مناطق آزاد کشور نخواهند کرد.
منبع: دنیای اقتصاد