اگر مذاکرات ایران و آمریکا را نمودی از گام برداشتن دولت در راستای اصلاحات سیاست خارجی بدانیم، اصلاح فرآیند بودجه‌ریزی می‌تواند نمودی از اصلاحات اقتصادی تلقی شود. بودجه۱۴۰۴ که در ابتدا با هدف شفاف‌سازی و گنجاندن فرابودجه در قالب بودجه عمومی تدوین شده بود، پس از بررسی و تصویب مجلس بار دیگر به شیوه غیرشفاف سال‌های قبل بازگشت. بررسی‌های «دنیای‌اقتصاد» نشان می‌دهد با این تغییرات کسری بودجه سال ۱۴۰۴ به رقم ۵۸۰ همت می‌رسد. این در حالی است که پیش‌بینی می‌شود رقم کسری بودجه سال ۱۴۰۳ به میزان ۵۷۷ همت باشد. بخش بزرگی از کسری بودجه مربوط پیش‌بینی‌های غیرواقعی ارقام فرابودجه است که در جداول بودجه لحاظ نشده و در عمل به پاشنه آشیل دولت تبدیل می‌شود. در بودجه۱۴۰۴ با وجود تاکید بر واقعی‌سازی ارقام، مبنای قیمت نفت به‌دلیل افت قیمت آن، بیش‌برآورد شده و وضعیت ارز ترجیحی نیز با ابهام مواجه است.
علیرضا کتانی: رئیس سازمان برنامه و بودجه در آبان‌ماه ۱۴۰۴، یعنی زمانی که دولت لایحه بودجه را به مجلس ارائه کرد، در رابطه با تفاوت این لایحه با لوایح پیشین بودجه گفت: «پیش‌تر در بودجه عمومی کشور، بخشی از موارد فرابودجه‌ای بود به این معنی که بخش قابل‌توجهی از ارقام در بودجه عمومی انعکاس نمی‌یافت. مثلا موضوع هدفمندی یارانه‌ها که مبلغ ۷۵۶هزار میلیارد تومان می‌شد یا نفتی که به دستگاه‌ها می‌دادیم، در بودجه عمومی دیده نمی‌شد. اما در لایحه بودجه ۱۴۰۴ همه مواردی از این دست که پیش‌تر به‌عنوان فرابودجه از آن یاد می‌شد، در بودجه عمومی کشور آمده است و می‌توان گفت بودجه عمومی کشور انعکاس‌دهنده واقعیت عملیات مالی دولت شده است.»

اما بررسی‌های «دنیای اقتصاد» در رابطه با تغییرات لایحه بودجه پس از ارائه به مجلس، نشان می‌دهد قانون بودجه عمومی کشور دیگر انعکاس‌دهنده «واقعیت عملیات مالی دولت» نیست. «دنیای اقتصاد» برای سنجش آنچه واقعا بر لایحه بودجه گذشته است، در محاسبات خود فرابودجه را از لایحه بودجه خارج کرد تا لایحه با قانون بودجه قابل مقایسه شود. مقایسه لایحه بدون فرابودجه با قانون بودجه نمایان کرد که مجلس توجه چندانی به ریسک‌های سیاسی موجود در سال جدید نداشته و در عمل، تکالیف بودجه‌ای دولت را تشدید کرده است.

کسری بودجه چیست؟
پژوهش‌های انجام‌شده در رابطه با وضعیت فرابودجه در کشور اشاره دارند میزان تعهدات فرابودجه‌ای یا هزینه‌کرد غیرشفاف دولت از تفاضل میان تغییرات بدهی و کسری بودجه دو سال متوالی قابل بررسی است. طبق آخرین نظام آمارهای مالی در جهان، وضعیت مالی دولت با سه تراز عملیاتی، سرمایه‌ای و مالی نشان داده می‌شود.

تراز عملیاتی، تفاضل درآمدهای عملیاتی دولت (مالیات‌ها، کمک‌های اجتماعی، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت، فروش کالاها و خدمات توسط دولت، جرایم و خسارات و درآمدهای متفرقه) و هزینه‌های جاری دولت را منعکس می‌کند. تراز سرمایه‌ای، فروش ثروت‌های طبیعی و مخارج سرمایه‌گذاری دولت را در بر می‌گیرد. در حقیقت کسری بودجه معادل تفاضل بین تراز عملیاتی و تراز سرمایه‌ای بودجه است. معمولا کسری بودجه از طریق تراز مالی جبران خواهد شد؛ تراز مالی عمدتا شامل فروش سهام شرکت‌های دولتی، فروش اوراق مشارکت یا استفاده از حساب‌های ایجادشده برای مدیریت درآمدهای نفتی است. در نتیجه کسری بودجه باید برابر با میزان تراز مالی یا همان مقدار تعهدات و استقراض در آن سال مالی باشد.

کسری بودجه اگرچه به‌ظاهر با تغییرات ایجاد‌شده در مجلس کاهش یافته است، بااین‌حال محاسبات «دنیای اقتصاد» نشان می‌دهد در صورتی که لایحه بودجه را بدون فرابودجه با قانون مقایسه کنیم، دستکم ۲۸همت به کسری بودجه دولت بر اثر دستکاری‌های مجلس اضافه شده است. خارج کردن فرابودجه از بودجه می‌تواند عواقب مختلفی به لحاظ سیاستگذاری ایجاد کند؛ برای مثال، خروج یک‌پنجم از مخارج واقعی نهادهای عمومی از بودجه، می‌تواند نقش درآمدهایی همچون مالیات را بیش از حد بزرگ نشان دهد. به گفته کارشناسان، این مساله می‌تواند باعث شود دولت در شرایطی که رشد اقتصادی از رشد اقتصادی هدف (۸درصد) بسیار کمتر است، به افزایش نسبت مالیات‌ها روی بیاورد.

بررسی عملکرد سازمان مالیاتی کشور در سال ۱۴۰۳ نشان می‌دهد این سازمان، نه‌تنها صد درصد درآمدهای مورد‌نظر را محقق کرده است، بلکه ۷همت بیش از هدف‌گذاری مالیات اخذ کرده است. به نظر می‌رسد افزایش و کاهش مالیات‌ها در کشور، نه تابع یک منطق اقتصادی، بلکه نتیجه اضطرار دولت و کاهش درآمدهای نفتی در سال‌های تحریم است. دولت به جای تغییر ساختار مخارج خود، دست به تغییر ساختار درآمدهایش زده است و این مساله نه به خاطر اراده دولت برای اصلاحات اقتصادی، بلکه به نظر می‌رسدبه دلیل خوردن کفگیر دولت به ته دیگ درآمدهای نفتی است.

مرکز پژوهش‌های مجلس به‌تازگی در گزارشی به بررسی عملکرد ۸ماهه دولت در سال ۱۴۰۳ پرداخته است. بر اساس این گزارش، تراز عملیاتی ۸ماهه دولت، منفی ۵۴۱همت و کسری بودجه ۳۸۵همت بوده است. می‌توان به‌سادگی محاسبه کرد که در صورتی که عملکرد دولت در ۴ ماه پایانی سال همچون ۸ ماه اول سال بوده باشد، کسری تراز عملیاتی تا پایان سال ۱۴۰۳ به ۸۱۱.۵همت و کسری بودجه به ۵۷۷.۵همت رسیده باشد؛ اگرچه پیش‌بینی مرکز پژوهش‌ها از کسری بودجه سال ۱۴۰۳، رقم ۳۲۵همت بوده است.

مقایسه لایحه و قانون بودجه در ۱۴۰۴
بررسی تطبیقی لایحه بودجه و قانون بودجه سال ۱۴۰۴ حاکی از آن است که رقم منابع عمومی دولت از ۶۴۰۰همت در لایحه دولت به ۵۳۰۰همت در قانون بودجه، کاهش پیدا کرده است. با‌این‌حال، نگاهی دقیق‌تر به آنچه در مجلس رخ داده، نشان می‌دهد قانون بودجه خروجی مجلس، فرابودجه را از بودجه خارج کرده و در عمل، نه‌تنها بودجه انقباضی نبوده، بلکه ۱۲درصد افزایش یافته است. بررسی اقلام بودجه ۱۴۰۴ حاکی از آن است که مهم‌ترین تغییر در لایحه بودجه، افزایش ۲۷درصدی واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در بخش درآمدها و افزایش ۲۱درصدی تملک دارایی‌های مالی در بخش هزینه‌هاست.
کارشناسان تاکید دارند که این تغییرات گسترده در عمل، تنها کسری بودجه را بیشتر می‌کند. حمید پورمحمدی، رئیس سازمان برنامه و بودجه، در پاسخ به سوال خبرنگار «دنیای اقتصاد» در رابطه با علت جداشدن دوباره فرابودجه از بودجه، به صورت رسمی اعلام کرد: «ما فرابودجه را جدا نکردیم. اما مباحث مطرح‌شده در مجلس باعث شد این ارقام از جداول خارج شوند.»

سرنوشت مبهم ارز ترجیحی
اگرچه در لایحه بودجه، قرار بود نرخ ارز ترجیحی به صورت متناسب با تورم افزایش یابد، با‌این‌حال، این امر با واکنش عده‌ای از فعالان سیاسی و نمایندگان مجلس روبه‌رو شد. در نهایت هم بانک مرکزی و هم دولت و هم مجلس افزایش نرخ ارز ترجیحی از رقم ۲۸۵۰۰ تومان متناسب با تورم را تکذیب کردند؛ با‌این‌حال، نگاهی به قانون مصوب مجلس نشان می‌دهد در جدول شماره ۵ بودجه قلمی با عنوان «درآمد حاصل از افزایش نرخ ارز ترجیحی در سال ۱۴۰۴ نسبت به میانگین سال ۱۴۰۳‌(موضوع بند (چ) تبصره ۵)» ذکر شده است.

بند چ تبصره ۵ در قانون بودجه اشاره دارد که «دولت مکلف است اعتبار لازم برای جبران قدرت خرید خانوارهای طبقات متوسط و پایین‌درآمدی جامعه، متناسب با اصلاح نرخ ارز ترجیحی در سال ۱۴۰۴ در ردیف مستقل پیش‌بینی کند و اعتبار مزبور را حسب مورد به دستگاه‌های اجرایی مربوط یا مصرف‌کننده نهایی پرداخت کند». تناقض در میان سخنان نمایندگان مجلس و قانون تصویب‌شده نشان می‌دهد هنوز سرنوشت ارز ترجیحی در سال ۱۴۰۴ مشخص نیست و سیاستگذاران، بدون برنامه و اطلاع‌رسانی دقیق سیاست‌های خود تصمیم‌گیری و قانون‌نویسی می‌کنند.

قیمت نفت در بودجه چقدر است؟
پورمحمدی، رئیس سازمان برنامه‌وبودجه، در مصاحبه خود با ایرنا در زمان ارائه لایحه بودجه گفته است: «بنابراین لایحه بودجه ۱۴۰۴ هم از لحاظ انسجام و شفافیت و هم از لحاظ واقعی دیدن ارقام بسته شده است و تلاش شده منابع موهومی نباشد و واقعی باشد و هزینه‌ها نیز به اندازه‌ای باشد که دچار مشکل نشویم.» با‌این‌حال، ارقام و اعداد نظری متفاوت با سکاندار این نهاد سیاستگذار کشور دارند. براساس لایحه بودجه ۱۴۰۴، قیمت هر بشکه نفت برابر با ۵۷.۵یورو، معادل ۶۳.۵دلار، فرض شده بود. اما در قانون، اثری از مبنای قیمت‌گذاری نفت دیده نمی‌شود.

با فرض اینکه مجلس تغییری در نرخ مدنظر سازمان برنامه انجام نداده است، می‌توان گفت قانون بودجه امسال، اساسا در رابطه با درآمدهای نفتی دچار بیش‌برآوردی است. بررسی‌ها نشان می‌دهد اکنون (فروردین ۱۴۰۴) قیمت نفت تا زیر ۶۱دلار نیز سقوط کرده است. مساله زمانی مهم‌تر می‌شود که در نظر بگیریم ایران به دلیل تحریم‌ها، به طور کلی نفت خود را با میزانی تخفیف صادر می‌کند. سازمان برنامه و بودجه و سایر نهادهای سیاستگذاری، تا‌به‌حال در رابطه با این مساله اظهارنظر نکرده‌اند. درآمدهای نفتی متعلق به دولت، در قانون بودجه رقم حدودی ۶۰۴همت را تشکیل می‌دهد؛ با‌این‌حال، بخش عمده درآمدهای نفتی که در فرابودجه است، در صورتی که با کسری مواجه شود، از دو طریق متفاوت به تضعیف ساختار بودجه‌ریزی و بانکی کشور مبادرت می‌کند.

طریق اول تامین مالی فرابودجه، دست دراز کردن به سوی بخش مرئی بودجه و رفع کسری‌ها به صورت مستقیم است؛ اما طریق دوم، تحت فشار قرار دادن بانک‌ها و نظام پولی کشور از طریق تسهیلات تکلیفی و گسترش سلطه مالی دولت در سیستم بانکی است. طریق دوم می‌تواند در نهایت عواقب آسیب‌زایی همچون تداوم تورم در سطوح بالای فعلی را در بر داشته باشد.

بر سر شفافیت چه آمد؟
مهم‌ترین نکته‌ای که دولت در زمان ارائه لایحه بودجه بر آن تاکید داشت، گام برداشتن در راستای شفافیت بودجه‌ای و وارد شدن فرابودجه در قالب بودجه بود. اما آنچه در عمل و با مداخله مجلس رخ داد، خارج شدن یک‌پنجم درآمدها و هزینه‌های دولت از دسترس بود. دست‌کم ۷.۵میلیارد یورو از درآمدهای نفتی کشور، در مقوله‌ای با عنوان «طرح‌های خاص» مربوط به نیروهای مسلح مورد هزینه قرار می‌گیرد؛ اما این درآمدها و هزینه‌ها اگرچه در قانون بودجه حضور دارند اما از جداول کلان بودجه خارج شده‌اند.

محاسبات «دنیای اقتصاد» نشان می‌دهد دست‌کم ۱۲۵۳همت از کسری تراز عملیاتی لایحه بودجه اولیه ناشی از فرابودجه بوده است، درحالی‌که کسری تراز عملیاتی مربوط به درآمدها و هزینه‌های دولت، بدون فرابودجه تنها ۷۲۴.۴همت است. به این ترتیب می‌توان گفت کسری تراز عملیاتی که از سوی فرابودجه به بودجه تحمیل می‌شود بسیار بیشتر از کسری تراز عملیاتی خود بودجه است. در حقیقت فرابودجه اگرچه تقریبا یک‌پنجم بودجه را در لایحه بودجه اولیه شامل می‌شد اما بیش از دو‌سوم کسری تراز عملیاتی بودجه را ایجاد می‌کند.

محمد قاسمی ششده، معاون سیاستگذاری و راهبری توسعه ملی و منطقه‌ای سازمان برنامه و بودجه، نیز به‌تازگی اشاره کرده بود که: «وظیفه دولت تولید کالای عمومی است. بیشترین کسری بودجه دولت برای کالاهای عمومی است؟ نه، اتفاقا آنجا کسری کمتر است.» در چنین وضعیتی، آنچه بودجه ۱۴۰۴ را به بودجه‌ای متفاوت با بودجه‌های پیشین بدل کرده بود، اکنون از بین رفته است و هر آنچه در رابطه با شفافیت بودجه‌ای وعده داده شده بود، در نهایت به مجموعه شعارهایی غیرعملی تبدیل شد.
منبع: دنیای اقتصاد