یادگیری از تجربه مدیران اجرایی

فرمانفرماییان در ادامه روایت خود از شکل‌گیری نگاه برنامه‌ریزی در سازمان برنامه، به فاصله میان دانش نظری کارشناسان جوان و تجربه مدیرانی اشاره می‌کند که پیش از آن‌ها، در دوره رضاشاه مسئول اجرای طرح‌های دولتی بودند.

به گفته او، اعضای دفتر اقتصادی با وجود برخورداری از مبانی نظری برنامه‌ریزی، تجربه کافی در طراحی و اجرای طرح‌های عمرانی نداشتند. در مقابل، مدیران و مهندسان باتجربه سازمان برنامه، شناخت دقیق‌تری از شرایط محلی، محدودیت‌های جغرافیایی و دشواری‌های اجرایی پروژه‌ها داشتند؛ عواملی که در برنامه‌ریزی‌های اولیه کارشناسان جوان کمتر مورد توجه قرار می‌گرفت.

فرمانفرماییان برای توضیح این فاصله، به شرایط بندرعباس اشاره می‌کند؛ جایی که کمبود آب آشامیدنی و گرمای شدید تابستان می‌توانست اجرای برنامه‌های عمرانی را با مشکل مواجه کند. به روایت او، تعیین پیشرفت ۳۰ درصدی یک طرح در تابستان، بدون شناخت این محدودیت‌ها، لزوماً با واقعیت‌های محل اجرا سازگار نبود.

او می‌گوید اعضای دفتر اقتصادی به‌تدریج با کارشناسان قدیمی‌تر ارتباط برقرار کردند و با کاهش فاصله و بی‌اعتمادی میان دو گروه، از تجربه آن‌ها بهره گرفتند. این همکاری به‌ویژه هنگام تدوین گزارش ارزیابی برنامه دوم اهمیت پیدا کرد.

ارزیابی برنامه دوم؛ نقطه شروع برنامه‌ریزی تازه

فرمانفرماییان از دکتر حسین مهدوی، که بعدها معاون او شد، به‌عنوان یکی از افراد مؤثر در تهیه گزارش ارزیابی برنامه دوم یاد می‌کند. به گفته او، مهدوی مسئولیت تهیه گزارش نهایی را بر عهده داشت و برای جمع‌آوری دیدگاه‌ها، با مدیران و کارشناسان باتجربه به‌صورت جداگانه گفت‌وگو کرد.

این گفت‌وگوها نگاه اعضای دفتر اقتصادی را تغییر داد. فرمانفرماییان روایت می‌کند که مهدوی پس از شنیدن نظرات این افراد، با شگفتی از میزان دانش و تجربه آن‌ها سخن می‌گفت؛ تجربه‌ای که بدون گفت‌وگوی مستقیم و آشنایی با مسائل اجرایی، به‌سادگی قابل درک نبود.

در این میان، ابوالحسن ابتهاج نیز با پرسش‌ها و نظارت مستمر، کارشناسان را وادار می‌کرد که برای دیدگاه‌ها و پیشنهادهای خود مبنای قابل دفاع داشته باشند. مشاوران خارجی سازمان برنامه نیز با تجربه مستقیم در اجرای طرح‌های مشابه، به این فرایند کمک می‌کردند.

به گفته فرمانفرماییان، گزارش ارزیابی برنامه دوم به مبنایی برای تدوین برنامه‌های بعدی تبدیل شد و به‌ویژه در شکل‌گیری چارچوب برنامه سوم عمرانی نقش داشت. او این ارزیابی را نقطه‌ای می‌داند که نگاه کارشناسان به مسائل واقعی برنامه‌ریزی در ایران را تغییر داد.

تمرکز در برنامه‌ریزی؛ اختلاف بر سر اختیار اجرا

بخش دیگری از این گفت‌وگو به تمرکز قدرت تصمیم‌گیری و اجرای طرح‌ها در سازمان برنامه اختصاص دارد. فرمانفرماییان در پاسخ به پرسشی درباره مخالفت ابتهاج با واگذاری یکجای منابع مالی به نمایندگان خوزستان، به تفاوت میان تمرکز در تصمیم‌گیری و مشارکت دستگاه‌های اجرایی اشاره می‌کند.

در روایت نقل‌شده از خاطرات ابتهاج، گروهی از نمایندگان خوزستان خواستار آن شده بودند که سهم این استان از منابع عمرانی به‌صورت یکجا در اختیارشان قرار گیرد تا آن را بر اساس برنامه‌ای مورد تأیید سازمان برنامه هزینه کنند. ابتهاج با این درخواست مخالفت کرده بود؛ زیرا معتقد بود پذیرش چنین روشی، درخواست‌های مشابهی از سوی دیگر استان‌ها به دنبال خواهد داشت و انسجام برنامه‌ریزی ملی را تضعیف خواهد کرد.

فرمانفرماییان می‌گوید کارشناسان سازمان برنامه منطق تمرکز مورد نظر ابتهاج را درک می‌کردند، اما هم‌زمان به این نتیجه می‌رسیدند که ادامه این شیوه بدون اصلاح دستگاه‌های اجرایی، راه‌حل پایداری نیست.

به اعتقاد او، وزارتخانه‌ها باید به دستگاه‌هایی توانمند و باتجربه تبدیل می‌شدند تا بتوان مسئولیت اجرای طرح‌ها را به آن‌ها سپرد. سازمان برنامه نمی‌توانست همه کارها را برای همیشه در اختیار خود نگه دارد و انتظار داشته باشد وزارتخانه‌ها بدون تجربه عملی، به نهادهایی کارآمد تبدیل شوند.

واگذاری تدریجی اجرا به وزارتخانه‌ها

فرمانفرماییان توضیح می‌دهد که در اواخر دوره مدیریت ابتهاج، این ایده به‌تدریج در میان برخی کارشناسان شکل گرفت که بخشی از اجرای طرح‌های عمرانی باید به وزارتخانه‌ها واگذار شود. از نگاه او، دستگاه‌های اجرایی زمانی توانمند می‌شوند که مسئولیت واقعی داشته باشند و در عمل با مسائل و دشواری‌های اجرای طرح‌ها روبه‌رو شوند.

او در عین حال، فساد در دستگاه‌های دولتی را مسئله‌ای جداگانه می‌داند که ریشه‌های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی دارد و آن را از بحث تقسیم مسئولیت میان سازمان برنامه و وزارتخانه‌ها تفکیک می‌کند.

به گفته فرمانفرماییان، پس از خروج ابتهاج از سازمان برنامه، ایده واگذاری بخشی از اجرای طرح‌ها به وزارتخانه‌ها به تصویب رسید؛ در حالی که برنامه سوم هنوز به‌طور کامل نهایی نشده بود.

این روایت نشان می‌دهد که تجربه ارزیابی برنامه دوم، علاوه بر اصلاح نگاه کارشناسان به طراحی و هزینه‌های طرح‌ها، زمینه بحثی مهم‌تر درباره ساختار برنامه‌ریزی کشور را نیز فراهم کرد: چگونه می‌توان میان حفظ هماهنگی ملی و تقویت توان اجرایی وزارتخانه‌ها تعادل برقرار کرد؟


پی‌نوشت: قسمت هفتم از مجموعه گزارش‌های برگرفته از کتاب توسعه در ایران ۱۳۵۷ـ۱۳۲۰، بر اساس مصاحبه‌های خداداد فرمانفرماییان درباره نقش تجربه اجرایی در ارزیابی برنامه دوم، تدوین برنامه سوم و بحث واگذاری بخشی از اجرای طرح‌های عمرانی به وزارتخانه‌ها تنظیم شده است. (صص. ۲۰۶ـ۲۰۲)